REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N. 10617 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta ANNO
2001
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello proposto dai dottori Daniele SCEVOLA, residente
in Zerbolò, Giovanni RICEVUTI, Gabriella GAMBA, Diego GEROLDI,
Redento MORA, Paolo L. COLOMBO, Paolo Emilio BIANCHI, Gino VOLPATO,
Franco RECUSANI, Elisa PEDRONI e Massimo SCAGLIA (residenze non
indicate), difesi dagli avvocati Paolo Vaiano e Cesare e Paola Ribolzi
e domiciliati presso il primo in Roma, Lungotevere Marzio 3;
contro
l’istituto di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto
pubblico POLICLINICO SAN MATTEO DI PAVIA, costituitosi in giudizio
in persona del commissario straordinario dottor Giovanni Azzaretti,
difeso dall’avvocato Giuseppe Franco Ferrari e domiciliato
in Roma, via Confalonieri 5, presso lo studio dell’avvocato
Luigi Manzi;
e nei confronti
- del dottor Marco TINELLI, residente in Travasò Siccomario,
non costituito in giudizio;
- del dottor Mauro STRONATI, residente in Pavia, non costituito
in giudizio;
- del dottor Franco PIOVELLA, residente in Pavia;
- della regione LOMBARDIA, dell’UNIVERSITÀ DEGLI STUDI
di Pavia, del MINISTERO DELLA SALUTE, del MINISTERO DELL’ISTRUZIONE,
DELL’UNIVERSITÀ E DELLA RICERCA, non costituiti in
giudizio;
per l’annullamento
della sentenza 9 febbraio 2001 n. 865, con la quale il tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia, seconda sezione, ha respinto
il ricorso contro il provvedimento del Policlinico San Matteo 7
dicembre 1994 n. 187/91, contenente indizione di una procedura concorsuale
(selezione) per l’attribuzione della direzione dei “moduli”
organizzativi e funzionali.
Visto il ricorso in appello, notificato tra il 23 e il 27 ottobre
e depositato il 7 novembre 2001;
visti il controricorso del Policlinico San Matteo, depositato il
20 giugno 2002, e la memoria difensiva del medesimo ente, depositata
il 31 ottobre 2003;
visti gli atti tutti della causa;
relatore, all’udienza del 11 novembre 2003, il consigliere
Raffaele Carboni, e uditi altresì gli avvocati Donatella
Resta, in sostituzione dell’avvocato Vaiano, e Luigi Di Mattia,
in sostituzione dell’avvocato Ferrari;
ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
Gli appellanti sono docenti di medicina presso l’università
di Pavia e prestano la loro opera di medici presso l’ente
Policlinico San Matteo (d’ora in poi anche semplicemente:
Policlinico) in forza di una convenzione stipulata tra i due enti
nel 1972. Il Policlinico, entrato in vigore il decreto del presidente
della repubblica 28 ottobre 1990 n. 384 contenente regolamento per
l’esecuzione di un accordo collettivo di lavoro per i dipendenti
del comparto del servizio sanitario nazionale, nel 1994 istituì
le unità organizzative denominate “moduli”, ivi
previste. Con il provvedimento indicato in epigrafe l’ente
ha indetto una selezione per la copertura dei posti di direttore
dei moduli, prevedendo la partecipazione dei soli medici dipendenti
dall’ente stesso (d’ora in poi: medici ospedalieri),
e non anche quella dei medici universitari; e con nota del 13 gennaio
1995 n. 187, diretta al professor Scevola quale presidente del C.I.P.U.R.
(un’associazione di categoria) ha confermato che i medici
universitari non potevano partecipare, perché l’accordo
recepito con il decreto n. 384 del 1990 era relativo al personale
del comparto del servizio sanitario nazionale non si riferiva agli
universitari, né l’ente intendeva far partecipare questi
ultimi.
Il dottor Scevola e gli altri sopra indicati con ricorso al tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia notificato tra il 3 e
il 4 febbraio 1995 hanno impugnato l’avviso di selezione nella
parte in cui li escludeva, nonché la nota del 13 gennaio
1995. A sostegno del ricorso hanno dedotto, con tre motivi, che
il personale medico universitario è equiparato a quello ospedaliero
sia in base alla convenzione (primo motivo), sia in base all’articolo
102 del decreto del presidente della repubblica 11 luglio 1980 n.
382, contenente la disciplina della docenza universitaria (secondo
motivo), e che pertanto l’esclusione dei medici universitari,
non sancita espressamente dall’articolo 116 del decreto n.
384 del 1980, era arbitraria e non motivata (terzo motivo).
Il tribunale amministrativo regionale con la sentenza indicata in
epigrafe ha respinto il ricorso, in sostanza condividendo la tesi
dell’ente e aggiungendo che l’equiparazione delle due
categorie di medici, sancita dalle norme invocate dai ricorrenti,
è un’equiparazione economica a parità di funzioni,
ma non implica che tutte le funzioni pertinenti a una categoria
debbano essere accessibili anche all’altra.
Appellano il dottor Scevola e gli altri dieci medici indicati in
epigrafe, i quali censurano l’affermazione fondamentale della
sentenza, che nei policlinici convenzionati l’equiparazione
tra medici universitari e medici ospedalieri sia soltanto economica,
e richiamano, a favore dell’equiparazione anche normativa,
l’articolo 102 del decreto n. 382 del 1980 sopra citato, l’articolo
31 dello stato giuridico dei dipendenti del servizio sanitario nazionale
emanato con decreto del presidente della repubblica 20 dicembre
1979 n. 761, nonché direttive della regione Lombardia e del
ministero della sanità (ora della salute). Infine gli appellanti
formulano una richiesta di risarcimento di danni, che assumono di
aver subito per l’esclusione dalla procedura.
Il Policlinico si è costituito in giudizio riproponendo le
varie eccezioni preliminari non esaminate dal giudice di primo grado:
1) improcedibilità del giudizio per sopravvenuta carenza
d’interesse da parte degli appellanti, in relazione alle intervenute
modificazioni della disciplina legislativa concernente l’organizzazione
del settore; 2) inammissibilità per mancata impugnazione
dell’articolo 116 del decreto presidenziale n. 384 del 1990,
che è disposizione regolamentare; 3) inammissibilità
per carenza d’interesse, in quanto gli atti impugnati riguardano
cliniche, divisioni e servizi del Policlinico diversi da quelli
di appartenenza dei ricorrenti; 4) inammissibilità del ricorso
di primo grado per mancata impugnazione dell’esclusione (dalla
procedura concorsuale). A tali eccezioni il Policlinico aggiunge
l’eccezione d’improcedibilità dell’appello
per sopravvenuta carenza d’interesse, perché nel 2002
il Policlinico ha esercitato, mediante disdetta, il recesso dalla
convenzione con l’università.
DIRITTO
Il giudice di primo grado, respingendo il ricorso, ha dichiarato
di prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari «per
lo più infondate, residuando in capo agli istanti un interesse
… alla rimozione degli atti impugnati, quanto meno sotto il
profilo di una successiva pretesa risarcitoria». Tale motivazione,
generica quanto alle restanti eccezioni formulate dalla difesa del
Policlinico, è invece specifica per quanto riguarda l’eccezione
di sopravvenuta carenza d’interesse per intervenuti mutamento
della legislazione e soppressione dei “moduli”, sicché
il Policlinico avrebbe dovuto riproporla mediante appello incidentale;
in mancanza del quale il Collegio non può esaminarla. Quanto
il giudice di primo grado ha stabilito per la suddetta eccezione
vale anche per l’eccezione d’improcedibilità
dell’appello. È invece fondata, e assorbente rispetto
alle altre eccezioni d’inammissibilità del ricorso
di primo grado, l’eccezione sopra indicata con il n. 3; e
anzi l’inammissibilità sussiste sotto un profilo più
ampio, rilevabile d’ufficio, rispetto a quello dedotto dall’amministrazione
resistente. Va premesso che per poter impugnare una clausola del
bando di una qualsiasi procedura concorsuale, comportante esclusione
dell’interessato, occorre pur sempre aver presentato domanda
di partecipazione, sia per radicare un interesse concreto e personale,
e non meramente accademico o di categoria, sia per consentire all’amministrazione
di eventualmente disporre l’esclusione per cause diverse rispetto
alla clausola contestata, sia ancora perché l’annullamento
della clausola contestata non rimette in termini per la presentazione
della domanda (il principio è stato affermato più
volte, da questo Consiglio, in materia di gare d’appalto,
ma vale per ogni procedura concorsuale; vedansi, tra le ultime decisioni,
sesta sezione, 22 aprile 2002 n. 2173). Ciò premesso, gli
undici medici universitari oggi appellanti hanno proposto un ricorso
collettivo, esponendo soltanto di essere medici universitari (di
dieci di loro il nome è ricavabile solo dalla procura alle
liti in calce al ricorso), e senza affatto indicare, per ciascuno,
se sussisteva un concreto interesse a ricoprire l’ufficio
di direttore di uno dei moduli, e di quale, e se era stata presentata
domanda di partecipazione. Tali carenze, forse superabili nel caso
di ricorso individuale quando la prova delle circostanze legittimanti
venga comunque acquisita agli atti processuali, rende inammissibile
un ricorso collettivo che nulla dica in ordine alle condizioni legittimanti
e d’interesse di ciascuno dei ricorrenti, impedendo sia all’amministrazione
emanante sia al giudice di controllare il concreto e personale interesse
dei ricorrenti e l’omogeneità e non confliggenza degli
interessi dei singoli (in argomento, vedasi sesta sezione, 11 settembre
2002 n. 4606). In ogni caso, il Collegio ritiene opportuno rilevare
altresì che le disposizioni normative invocate dagli appellanti
non sono idonee a superare la motivazione della sentenza e a concludere
che l’amministrazione ospedaliera dovesse necessariamente
affidare i moduli anche ai medici universitari: l’articolo
31 dello stato giuridico dei dipendenti del servizio sanitario nazionale
emanato con decreto del presidente della repubblica 20 dicembre
1979 n. 761 non recita affatto «al personale universitario
si applicano gli istituti normativi disciplinati dall’accordo
nazionale unico», bensì «gli istituti normativi
di carattere economico», sicché la norma non ha nulla
a vedere con la questione della direzione dei moduli; mentre l’articolo
102 del decreto del presidente della repubblica 11 luglio 1980 n.
382 sulla docenza universitaria, che stabilisce le equivalenze tra
i gradi universitari e quelli ospedalieri e sancisce la regola che
i medici universitari assumono i diritti e i doveri dei medici ospedalieri
di corrispondente qualifica «per quanto concerne l’assistenza»,
richiama semplicemente il contenuto delle funzioni delle funzioni
che i medici ospedalieri dei diversi gradi devono svolgere nei reparti
(vedasi al riguardo il decreto del presidente della repubblica 27
marzo 1969 n. 128, sull’ordinamento interno dei servizi ospedalieri),
e non se ne può trarre la conseguenza voluta dagli appellanti.
L’appello, in conclusione, va respinto. La novità della
questione costituisce peraltro giusto motivo per compensare le spese
di giudizio del grado.
Per questi motivi
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quinta,
respinge l’appello indicato in epigrafe e compensa le spese
di giudizio
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma il 11 novembre 2003 dal collegio costituito
dai signori:
Emidio Frascione presidente
Raffaele Carboni componente, estensore
Paolo Buonvino componente
Claudio Marchitiello componente
Aniello Cerreto componente
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
f.to Raffaele Carboni f.to Emidio Frascione
IL SEGRETARIO
f.to Gaetano Navarra
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23 gennaio 2004
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL DIRIGENTE
f.to Antonio Natale
